写在前面:

写WTO案例分析真是有够折磨人的,一般的要件方面的分析又很麻烦,还要看英文材料,要了解具体的相关行业制度, 像选了一个两个外国之间的案例还需要查外国法,真是有够麻烦,写了一天下来搞得跟做侦探一样;那,静静侦探,认真办案。

2016年4月4日,巴西在争端解决机构就糖业补贴问题向泰国提出磋商,巴西当局认为,泰国政府对其制糖业采取的组织运行模式和控制手段违反了《农业协定》和《补贴和反补贴措施协定》的内容,构成了对巴西利益的严重损害;期间欧盟与危地马拉提交了参与磋商的请求,目前该案已经达成了共识。接下来,我们将从补贴与反补贴相关法律制度的视角,对泰国在507案前的糖业生产经营模式及其补贴手段进行分析,并讨论日前达成的解决方案的合理性。

巴西,印度和泰国是世界上主要的糖类生产和出口国家,共同构成了全球糖类出口份额的64%。其中,泰国糖产业自1984年《甘蔗与食糖法》以来采取了高度规范和集中的管理措施,通过政府糖业管理部门对食糖的原料及产品生产,国内和国际销售进行了全流程的控制。根据该法,成立了由工业部,农业部,商业部,农场主和制糖工业主等方面联合组成的甘蔗与食糖委员会作为糖业主管部门,下设多个职能委员会,以监督全国糖业的运行,保证国内价格稳定,促进泰国出口食糖的国际竞争力。

在具体制度上,泰国糖业生产实行严格的配额制和价格管制。

在原料生产的甘蔗种植阶段,糖业主管部门对甘蔗种植者实行注册制,经注册的蔗农将分配到甘蔗种植的配额,超出种植配额的部分将收到罚款。同时,食糖生产商只能从注:册蔗农处收购甘蔗。收购的定价由糖业主管部门按照最终利润比例7:3的原则估算进行指导定价,以保障蔗农收益。另一方面,为保障蔗农收入,泰国政府同样通过糖业主管部门下属的行业基金对蔗农实施从量的直接补贴,以维持甘蔗原料的低价格。近年来,泰国同样通过补贴和农业支持信贷的方式,鼓励将原本用于生产大米的农业用地转产甘蔗,增进其生产甘蔗并进一步提炼成食糖的能力。

在生产销售阶段,糖业主管部门对各糖厂的生产实行配额生产制度,分为A,B,C三类配额。其中,A类配额是面向国内市场的生产指标,产品直接以固定价格向国内经销商出售。B类是面向经销商的长期合同,产品由官方背景的泰国甘蔗和糖业公司进行定价,B类配额按照1:1的比例,由经销商或工厂主出口销售。完成A,B两类配额的糖厂,剩余的产量即C类配额,可以由经主管部门许可的进出口公司出口销售。

巴西方面认为,泰国通过对蔗农的补贴和对甘蔗的价格支持,对扩大甘蔗产能的补贴等超出了其减让表所承诺的综合支持量,违反了《农业协定》下的义务。同时,糖生产过程中的国内国际配额制,对蔗农的直接补贴构成了对食糖的出口补贴,同样违反了《农业协定》下的义务。以上补贴,并包括泰国对农用地转产甘蔗的支持政策一并,构成了《补贴与反补贴措施协议》下禁止的补贴。相关的条约条款如下:

一. 《农业协定》第3条第3款、第8条和第9条第1款;

二. 《农业协定》第10.1条;

三. 《农业协定》第3条第2款和第6条第3款;

四. 《SCM协议》第3.1(a)条和第3.2条;

五. 《SCM协议》第5(c)条和第6.3条。

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以下是法条原文和译文:

《农业协定》

3.3 Subject to the provisions of paragraphs 2(b) and 4 of Article 9, a Member shall not provide export subsidies listed in paragraph 1 of Article 9 in respect of the agricultural products or groups of products specified in Section II of Part IV of its Schedule in excess of the budgetary outlay and quantity commitment levels specified therein and shall not provide such subsidies in respect of any agricultural product not specified in that Section of its Schedule.

在遵守第9条第2款(b)项和第4款规定的前提下,一成员不得对其减让表第四部分第2节中列明的农产品或产品组提供超过其中所列预算支出和数量承诺水平的、第9条第1款所列的出口补贴,也不得对其减让表中该节未列明的任何农产品提供此类补贴。

8 Each Member undertakes not to provide export subsidies otherwise than in conformity with this Agreement and with the commitments as specified in that Member's Schedule.

每一成员承诺不以除符合本协定和其减让表中列明的承诺以外的其他方式提供出口补贴。

9.1 The following export subsidies are subject to reduction commitments under this Agreement:

(a) the provision by governments or their agencies of direct subsidies, including payments-in-kind, to a firm, to an industry, to producers of an agricultural product, to a cooperative or other association of such producers, or to a marketing board, contingent on export performance;

(b) the sale or disposal for export by governments or their agencies of noncommercial stocks of agricultural products at a price lower than the comparable price charged for the like product to buyers in the domestic market;

(c) payments on the export of an agricultural product that are financed by virtue of governmental action, whether or not a charge on the public account is involved, including payments that are financed from the proceeds of a levy imposed on the agricultural product concerned or on an agricultural product from which the exported product is derived;

(d) the provision of subsidies to reduce the costs of marketing exports of agricultural products (other than widely available export promotion and advisory services) including handling, upgrading and other processing costs, and the costs of international transport and freight;

(e) internal transport and freight charges on export shipments, provided or mandated by governments, on terms more favourable than for domestic shipments;

(f) subsidies on agricultural products contingent on their incorporation in exported products.

1.下列出口补贴受本协定项下削减承诺的约束:

(a)政府或其代理机构视出口实绩而向公司、行业、农产品生产者、此类生产者的合作社或其他协会或销售局提供的直接补贴,包括实物支付;

(b)政府或其代理机构为出口而销售或处理非商业性农产品库存,价格低于向国内市场中同类产品购买者收取的可比价格;

(c)依靠政府措施供资的对一农产品出口的支付,无论是否涉及自公共账户的支出,包括由对有关农产品或对产生该出口产品的农产品征税的收入供资的支付;

(d)为减少出口农产品的营销成本而提供的补贴(可广泛获得的出口促进和咨询服务除外),包括处理、升级和其他加工成本,以及国际运输成本和运费;

(e)政府提供或授权的出口装运货物的国内运费,其条件优于国内装运货物;

(f)视出口产品所含农产品的情况而对该农产品提供的补贴。

10.1 Export subsidies not listed in paragraph 1 of Article 9 shall not be applied in a manner which results in, or which threatens to lead to, circumvention of export subsidy commitments; nor shall non-commercial transactions be used to circumvent such commitments

​ 未列入第9条第1款的出口补贴不得以导致或可能导致导致规避出口补贴承诺的方式实施;也不得使用非商业性交易以规避此类承诺。

​ 3.2 Subject to the provisions of Article 6, a Member shall not provide support in favour of domestic producers in excess of the commitment levels specified in Section I of Part IV of its Schedule.

​ 在遵守第6条规定的前提下,一成员不得提供超过其减让表第四部分第1节中列明的承诺水平的、有利于国内生产者的支持。

​ 6.3 A Member shall be considered to be in compliance with its domestic support reduction commitments in any year in which its domestic support in favour of agricultural producers expressed in terms of Current Total AMS does not exceed the corresponding annual or final bound commitment level specified in Part IV of the Member's Schedule.

​ 如一成员在任何一年中其以现行综合支持总量表示的有利于农业生产者的国内支持未超过该成员减让表第四部分列明的相应年份或最终约束承诺水平,则该成员应被视为符合其国内支持削减承诺。



《补贴和反补贴措施协议》:

3.1 Except as provided in the Agreement on Agriculture, the following subsidies, within the meaning of Article 1, shall be prohibited:

(a) subsidies contingent, in law or in fact, whether solely or as one of several other conditions, upon export performance, including those illustrated in Annex I;
(b) subsidies contingent, whether solely or as one of several other conditions, upon the use of domestic over imported goods.

3.2 A Member shall neither grant nor maintain subsidies referred to in paragraph 1.

1、除在农产品协议中已有规定的以外,下述的属于第一条规定范围内的补贴应于禁止:

  (a)在法律或事实上,作为唯一或多种条件之一,以出口实绩作为条件而提供的补贴,包括附件1所列举的补贴。

  (b)将进口替代作为唯一或多种条件之一而提供的补贴。

  2.成员既不应授权、也不应维持第三条第1款中所指的补贴。

5(c)No Member should cause, through the use of any subsidy referred to in paragraphs 1 and 2 of Article 1, adverse effects to the interests of other Members, i.e.:

​ (c) serious prejudice to the interests of another Member.

This Article does not apply to subsidies maintained on agricultural products as provided in Article 13 of the Agreement on Agriculture.

​  任何成员不能因实施本协议第一条的第1、2款的补贴而对其他成员造成不利的影响,即:

(c)严重损害另一成员的利益;

6.3 Serious prejudice in the sense of paragraph (c) of Article 5 may arise in any case where one or several of the following apply:

(a) the effect of the subsidy is to displace or impede the imports of a like product of another Member into the market of the subsidizing Member;

(b) the effect of the subsidy is to displace or impede the exports of a like product of another Member from a third country market;

(c) the effect of the subsidy is a significant price undercutting by the subsidized product as compared with the price of a like product of another Member in the same market or significant price suppression, price depression or lost sales in the same market;

(d) the effect of the subsidy is an increase in the world market share of the subsidizing Member in a particular subsidized primary product or commodity as compared to the average share it had during the previous period of three years and this increase follows a consistent trend over a period when subsidies have been granted.

3.如存在以下一种或几种情况,即存在第五条(c)款所指的严重损害;

(a)补贴的结果是排斥或阻碍另一成员某一同类进口商品进入实施补贴的成员市场;

(b)补贴的结果是排斥或阻碍其他成员的同类产品进入第三国市场;

(c)补贴的结果是在同一市场上,与其他成员同类产品的价格相比获得补贴产品的价格明显下降,或对同一市场的同类产品造成了严重的价格抑制,跌价、销售量减少等后果;

(d)与以往3年的平均市场份额相比,补贴的结果造成了实施补贴成员的特定受补贴的初级产品或商品在世界市场上的份额增加,并且这一增加是自实施补贴后呈持续上升趋势。

通过对以上事实和条文的分析,我们可以归纳出如下三个争议点:

1,泰国对甘蔗种植业和制糖业的管理和支持政策是否构成了《农业协定》中的出口补贴,这种出口补贴是否是超出了减让表第四部分承诺范围的综合支持水平承诺而构成了对义务的违反;

2,相应的,在《SCM协定》中,这种支持是否属于补贴,且这种补贴是否是被禁止的;

3,这种补贴及其产生的影响是否构成了对另一成员,即巴西利益的严重损害。

其中,关于巴西的损害问题属于事实问题,根据现在的磋商结果来看,巴西在糖业利益上的受损害结果是被认可的。比较重要的是前两个问题,即是否构成出口补贴和是否构成对义务的违反。

毫无疑问的是,泰国政府以及其糖业主管部门向甘蔗种植者和糖业从业者提供了补贴。泰国甘蔗与食糖委员会下属的甘蔗与蔗糖稳定基金管理委员会每年向甘蔗种植者根据甘蔗收购价格与成本之间的差价提供了从量的直接补充付款,以促进甘蔗种植者的收入;该基金事实上是泰国政府糖业主管部门管理下的,由政府税收和行业成员缴纳出资组成的基金,按照《SCM协议》第一条关于补贴的规定,这属于成员国方境内政府向基金机构支付款项,指导其直接提供资金的财政资助。对糖业从业者而言,政府通过收购价格估算指导和直接补贴,为其提供了稳定的相对较低的甘蔗收购价格;同时通过配额制和出售价格指导,维持了较高的国内市场价格,国内的超额利润和对蔗农的补贴实际上对B,C项配额下的出口白糖价格事实上进行了交叉补贴,通过这种交叉补贴间接提高了泰国白糖在国际市场上的竞争力。尽管这种交叉补贴的最终来源并非政府机构或政府相关基金进行的出资,而是来源于甘蔗生产者的利益让渡,这种利益让渡最终是泰国政府主导的价格指导和配额制的结果,必须肯定这种价格优势与泰国政府措施之间的因果关系。因此该配额制下的交叉补贴属于《农业协定》第九条第一款第三项“依靠政府措施供资的对一农产品出口的支付,无论是否涉及自公共账户的支出。”规定下的出口补贴,这与美加之间的奶制品补贴案(DS113)是异曲同工的。至于政府对糖业生产扩大提供的补贴,毫无疑问属于政府的直接财政支持,含在补贴之列。

那么,泰国所提供的农业补贴是否属于出口补贴,需要受到国际贸易相关法规的调整呢?其实在上一段中我已经提前提出了配额制和价格管制属于出口补贴的结论。根据《农业协定》和《SCM协定》的规定来看,出口补贴是指,在法律或事实上,作为唯一或多种条件之一,政府或相关机构以出口实绩作为条件而提供的直接给付或者以税收减免,运费优惠,营销优惠以及价格支持等间接方式提供的补贴。这里的关键问题即什么样的情况可以认定为“以出口实绩为条件”?法律上的“以出口实绩”为条件是指,被诉方具有明确的国内法规范,将补贴与货物出口联系起来。本案中未见有明确的泰国法强制性规定声称根据糖类出口量给予生产或出口企业以奖励或补贴等。事实上的“以出口为实绩”应当认为是某种补贴或者资助措施,根据其背景和措施判断,是否以该补贴对象的实际或者预期出口额为考量对象。即必须有某种事实表明,在实施补贴当时,补贴的实施目的与促进当前或预期出口额具有事实上合乎规律的联系。这一标准与GATT 16条的规定内涵也是相通的,即“任何形式的收入支持或价格支持在内,以直接或间接增加从它的领土输出某种产品或减少向它的领土输入某种产品”。在本案中,这种逻辑关系是非常明确的,尽管泰国政府对蔗农的收购价补贴和扩大生产补贴不直接影响出口,但结合甘蔗收购指导价制度和生产配额制度,不难发现,补贴引导甘蔗原料产量扩大,但由于泰国国内市场现行的生产配额制度(即价格管制),甘蔗产出量的增长只能进入B,C配额部分出口销售;此时,对甘蔗收购价的补贴和扩大甘蔗产能的补贴实际上都成为了为泰国制糖工业提供低成本原料的补贴,低成本原料为泰国产糖制品提供了在国际市场上有竞争力的价格,毫无疑问可以提高未来期间内泰国糖制品的出口额。泰国甘蔗与食糖委员会作为配额制度和补贴制度的制定者和实行者,不可能没有考虑过两项制度之间的联系以及其对出口的影响,相应的,促进泰国糖产品在国际市场上的推广本身是这一行业最高协会的职能之一,应当说,这必然是他们所考虑过的。因此,可以认定补贴政策与出口之间具有事实上的联系,是“事实上的以出口为实绩”,属于《农业协定》和《SCM协议》所认定的出口补贴。

对于这种出口补贴的不合法性,根据《SCM协议》,出口补贴是本身禁止的,因此泰国当然的违反了补贴与反补贴协议下的义务。对于《农业协定》而言,出口补贴和对农业的支持水平与加入WTO时签署的减让表相关,而泰国没有在减让表第四部分第二节中做出出口补贴相关的承诺,因此该次实行出口补贴构成了对《农业协定》下相关义务的违反。有关支持水平方面的问题由于缺乏相关事实资料,本文无法做出分析。

24年2月24日,经过长达八年的磋商,各方对这一问题就解决方案达成了共识,泰国已经启动对其国内糖业制度的改革,对相关监管法律进行了修订,具体措施包括了:

(一) 自2018年1月15日起终止配额制度;

(二) 根据2022年12月24日生效的《甘蔗和砂糖法》(第2号)B.E.2565的规定,根据《甘蔗和砂糖法》(B.E. 2527)第17(18)条的修正案,终止国内固定糖价;

(三) 自2016年10月11日起,终止向甘蔗种植者支付160泰铢/吨的援助金;

(四) 根据2022年12月24日生效的《甘蔗和砂糖法(第2号)B.E.2565》的规定,根据《甘蔗和砂糖法》(B.E. 2527)第56条的修正案,在甘蔗最终价格低于甘蔗初步价格的年份修改对糖厂的补偿。

我们看到,泰国已经终止了国内食糖生产的配额制度和甘蔗种植收购的补贴制度,结束了国内糖业市场的垄断状态,引入市场竞争;通过此次磋商,确实地削减了泰国对其制糖业隐性的补贴,促进了公平竞争,有力的推动了世界贸易组织在最大限度上实现贸易自由化的愿景。